Le Canada à l’assaut de la Maison-Blanche?

La loi sur le financement électoral interdit en principe qu’une personne non citoyenne des États-Unis finance la campagne électorale. Mais la décision Citizens United a ouvert une porte dérobée : si les individus hors des frontières des États-Unis ne peuvent pas contribuer ou soutenir un candidat, il en va autrement pour les entreprises.

Barack Obama, dans son discours sur l’état de l’Union de 2010 l’avait d’ailleurs évoqué, déclenchant d’ailleurs une vive dénégation (il aurait dit “not true”, du juge Alito).

Or Barack Obama a peut-être été prophète. Le Center for Public Integrity révélait que Restore Our Future (un Super PAC appuyant Romney) avait obtenu, au cours du mois d’août, un don d’un million de dollars de l’entreprise canadienne Fairfax Financial Holdings Limited via sa filiale américaine OdysseyRe. Ainsi une entreprise établie en sol américain mais détenue par des capitaux totalement étrangers pourrait financer la campagne électorale et contourner la loi. Il y a deux choses à ajouter à cela. Financer une campagne électorale de l’étranger n’a rien d’altruiste: il y a forcément un ordre du jour et une volonté d’obtenir un accès privilégié au président. Et un million de dollars est une somme substantielle à 4 semaines de l’élection, qui donne accès par exemple au marché publicitaire télévisuelle d’un État pivot. Alors que les sondages mettent les deux candidats nez à nez par exemple en Caroline du Nord, on peut se dire que oui, en l’occurrence, la Maison-Blanche est peut-être bien à vendre.

I am not a crook – Corruption, mensonges et élections

 

Dès 1796, c’est la cession d’un territoire de près de 142 000 kilomètres carrés (et couvrant à peu près les territoires de l’Alabama et du Mississippi)  qui secoue la vie politique américaine, aboutissant avec une décision en cour suprême (Fletcher v. Peck) : en effet le territoire du Yazoo a été cédé, sur fonds de corruption de tous les membres du Parlement de la Georgie, de deux sénateurs des États-Unis et d’un magistrat de la Cour suprême à un prix dérisoire. Si l’histoire du 19e siècle est ainsi émaillée d’affaires de corruption d’hommes politiques comme l’a fort bien expliqué par exemple l’américaniste Marie-France Toinet dans ses ouvrages.

Il faudra attendre la présidence de Theodore Roosevelt pour voir évoluer les choses pour la première fois. En effet, Teddy Roosevelt, inquiet de l’influence des grandes entreprises dans le processus électoral, est à l’origine d’une loi prohibant les dons des grandes entreprises dans les élections fédérales : l’interdiction formulée par le Tillman Act, adopté en 1907 par le Congrès, est étendue aux associations syndicales en 1947, avec la loi Taft-Hartley. En 1910, le Federal Corrupt Practices Act (dit Publicity Act) est la première loi fédérale contraignant les partis politiques à révéler l’origine des fonds qui leur sont versés pour des campagnes électorales au Congrès. Elle est amendée en 1911 pour imposer aux candidats de présenter des états financiers sur  « de manière à exiger que tous les candidats aux élections fédérales présentent les états financiers de leur campagnes électorales, incluant les primaires.

Cette loi ne parvient pourtant pas à prévenir le scandale du « Teapot Dome », une affaire de pots-de-vin de compagnies pétrolières à des officiels fédéraux. Le Federal Corrupt Practices Act de 1925 amende donc le Publicity Act en établissant des limites de dépenses pour les candidats aux élections congressionnelles et en renforçant les exigences de transparence. En 1939, le Hatch Act encadre l’implication politique des employés des gouvernements fédéral et du district de Columbia (Washington D.C.), des administrations fédérées et locales en lien direct avec des programmes financés par des subsides fédéraux : ils peuvent personnellement contribuer à la campagne d’un candidat en dehors de l’exercice de leurs fonctions, mais ne peuvent pas utiliser de fonds publics à cette fin, et ne peuvent utiliser leurs fonctions pour promouvoir un candidat ou convaincre des électeurs. Les restrictions sont considérables puisque l’affichage ostentatoire d’intentions partisanes dans l’exercice de leurs fonctions, prohibé par la loi, va jusqu’au port d’épinglettes ou de macarons partisans.

Toutefois, l’ensemble des restrictions mises en place n’affecte que très peu les élections présidentielles. Ce que vient changer l’adoption, en 1971, du Federal Election Campaign Act (FECA). Cette loi requiert que les candidats rendent publient leurs sources de financement et la nature de leurs dépenses électorales. En principe, le FECA encadre le financement public et privé de l’ensemble des campagnes électorales fédérales. Pour autant, la corruption est loin d’être éradiquée des élections présidentielles : ainsi, par exemple, en mars 1971, lors de la campagne électorale présidentielle de 1972, le prix du lait augmente de quelques cents pour le bénéfice (plusieurs centaines de millions de dollars) des coopératives laitières américaines qui viennent de promettre au président Nixon une contribution de plusieurs millions de dollars à sa campagne électorale. Tandis qu’il n’existe alors aucune limite aux dépenses que peut effectuer un candidat en vue de son élection, le scandale de Watergate, survenu quelques années plus tard, crée une onde de choc sans précédent.

Car le Watergate est d’abord un scandale électoral. En effet, quelque temps  avant la convention démocrate de 1972, cinq hommes sont arrêtés, alors qu’ils sont en train d’installer un système d’espionnage électronique dans les locaux du Comité national démocrate, au cœur d’un ensemble d’immeubles nommés le Watergate. À la  veille de la campagne électorale, le parti démocrate choisit d’instrumentaliser et de capitaliser sur l’événement. Mais c’est une commission d’enquête du Sénat qui, en 1973, obtient l’ensemble des éléments : les proches collaborateurs du président Nixon ont orchestré cette effraction et ont délibérément cherché à couvrir leurs traces. Nixon nie toute connaissance de l’affaire et « démissionne » ceux qui sont impliqués. Cependant, lorsque l’on découvre que toutes les conversations qui se tiennent dans le bureau ovale sont enregistrées, la justice demande les bandes ; Nixon invoque le privilège de l’exécutif et démet le procureur spécial qui devient trop insistant. Sommé par la Cour suprême de soumettre les bandes magnétiques, Nixon finit par les remettre et sonne le glas de sa présidence, puisque les enregistrements prouvent hors de tout doute que le président est impliqué dans ce délit. Dans le même temps, les bandes révèlent des financements électoraux dont on a voulu occulter l’origine. Le Congrès amorce une procédure de destitution (impeachment) mais Nixon démissionne avant que la chambre se prononce. C’est donc un besoin de purger la vie politique et de lui redonner une plus grande transparence qui conduit à l’amendement de la loi de 1971.

La fin de la présidence de Nixon permet de révéler un ensemble de pratiques électorales douteuses comme l’explique très bien John Blake :

Il cite des pratiques comme celle qui consistait à aller voir les grosses entreprises, et à leur dire de contribuer à la campagne électorale du président, car ces dernières ne pouvaient pas vouloir être « opposées à l’administration en place » (you don’t want to be against us) pour conclure : « ça s’appelle de l’extortion ». Au point où littéralement, des sacs d’argents étaient apportés au bureau de la campagne (il cite pour ce faire Gerry Keim, qui est à la tête du département de gestion de l’école de commerce de l’Université Arizona State), car les corporations étaient menacées d’audit fiscal. Le chantage fonctionnait bien, et Nixon renvoyait l’ascenseur.

C’est un électrochoc pour la société américaine qui éprouve le besoin de moraliser la vie politique. Et le Congrès, qui a retrouvé l’ascendant sur la présidence, décide de durcir les dispositions du FECA. Il enclenche une ère de réformes importantes pour la démocratie américaine en mettant en place, en 1974 et 1979, la Commission des élections fédérales (FEC) qui est chargée de la mise en œuvre effective des lois sur le financement électoral ainsi que de l’allocation des fonds publics aux élections présidentielles. L’idée était de limiter les montants donnés aux campagnes électorales. Ces mesures ont un but, celui d’intéresser de nouveau les citoyens aux élections et d’accroître le taux de participation.

 En 1976, par la décision Buckley v. Valeo, la Cour suprême précise les contours du FECA dans une décision qui préfigure celle de 2010. Elle a estime que les plafonds de dépenses définit par le FECA sont inconstitutionnels, à l’exception de ceux acceptés volontairement par les candidats, notamment parce qu’ils portent atteinte à la liberté d’expression, telle qu’elle est définie par la Constitution. Par contre, le plafonnement des contributions privées a été jugé conforme à la Constitution pour enrayer le clientélisme électoral. Par contre la Cour ouvre une brèche en autorisant l’usage de soft money pour les « communications électorales » que la loi de 1979 conforte en créant une niche permettant aux partis politiques d’obtenir des dons substantiels via les comités 527 pour financer indirectement la campagne électorale des candidats aux élections fédérales: il n’y a alors pas de limites à ce que les partis peuvent recueillir ni à la façon de le dépenser. La question de leur compatibilité avec le BCRA a d’ailleurs été posé à la FEC par les républicains, début 2004, un groupe d’organisations démocrates ayant indirectement appuyé John Kerry en attaquant le président Bush par le biais de publicités télévisées, au prix de plusieurs millions de dollars mais la décision de la FEC, rendue le 13 mai 2004, donne raison aux démocrates.

Ainsi le dispositif demeure imparfait et n’empêche pas l’explosion des dépenses électorales et le poids croissant des lobbies.

Preuve en est, en 1996, l’utilisation des résidences officielles pour accueillir les plus généreux des bailleurs de fonds électoraux. L’affaire est révélée par un article du New York Times en avril 1998 et porte sur l’élection de Clinton en 1996 : en effet, deux compagnies américaines auraient effectué des transferts illégaux de technologie au profit de la Chine tandis que le lien entre l’approbation par le président du lancement d’un satellite américain par les Chinois et le patron de l’entreprise en cause, Loral Space and Communications, et également l’un des généreux donateurs du parti démocrate, est probant. Il a très vite été établi par les journalistes, et notamment Jeff Gerth auteur du scoop : la campagne de Clinton aurait-elle été financée par la Chine ? Bien que le ministère de la Justice ait statué sur l’absence de corruption, des commissions d’enquête parlementaires et des journalistes ont continué à enquêter, sans résultat évident mais le parfum de corruption est toujours là. C’est également ainsi qu’en récompense de leur appui les plus gros contributeurs aux campagnes électorales ont pu voyager à bord de l’Air Force One, faire partie de missions commerciales à l’étranger, ou encore dormir dans la chambre Lincoln à la Maison-Blanche. La pratique est courante mais lorsque que les médias se sont emparés de l’affaire, la Maison Blanche a été obligée de publier la liste des personnes ayant été accueillies dans la chambre de Lincoln à la suite de l’entrée en fonction des présidents. De la même manière, en juillet 2002, la Maison Blanche a publié une liste des hôtes de la chambre de Lincoln depuis l’entrée en fonction du président Bush en 2001. C’est ainsi, selon l’Associated Press, que six gros donateurs de la campagne électorale (effectuant des levées de fonds supérieures à 100 000 dollars) sont dans cette liste. Rebelote en 2012, c’est cette fois-ci le Washington Post qui met le doigt sur le phénomène: les plus gros donateurs ont un accès garanti aux événements de la Maison-Blanche.

Il faut attendre 2002 pour que les choses évoluent de nouveau. En effet, au début de l’année, la 7e plus grosse entreprise américaine Enron fait faillite, sombrant dans deux scandales. Le premier était d’ordre financier : les dirigeants d’Enron trafiquaient des comptes pour augmenter leurs bénéfices et la cote de l’entreprise en bourse, engloutissant ainsi les fonds de pension de milliers de petits épargnants. Le deuxième scandale est politique. Enron finançait les deux principaux partis politiques américains dans le but d’accélérer la déréglementation du secteur de l’électricité et de gagner de nouveaux marchés. Enron versait de l’argent au président démocrate Bill Clinton d’un côté et au président républicain de la Chambre des représentants Tom Delay de l’autre. Le premier assurait la promotion de l’entreprise lors des missions à l’étranger et le second avait par exemple soumis un projet de loi visant à déréglementer le marché de l’électricité. C’est toutefois sous W. Bush que tout implose, et c’est lui qui est éclaboussé par le scandale ; or le 6 novembre 2002, pour que le Bipartisan Campaign Reform Act vienne compléter le dispositif. Connue sous le nom de ses géniteurs (deux sénateurs, le républicain d’Arizona John McCain et le démocrate du Wisconsin Russ Feingold), cette nouvelle loi réglemente substantiellement le financement électoral : le plafonnement des contributions électorales, l’encadrement des dépenses électorales, le financement public des élections présidentielles et la transparence des comptes de campagne.

Mais elle a un effet pervers et les candidats renoncent de plus en plus fréquemment au financement public de façon à ne pas se voir imposer de seuil de dépenses. Il faut dire que la limite imposée par l’utilisation du financement public ne correspond plus au coût réel des campagnes électorales. Ainsi John Connally (1980), Steve Forbes (1996 et 2000), John Kerry (2004) et George W. Bush (2000 et 2004), Barack Obama (en 2008) (ainsi que John McCain pour les primaires) ont renoncé au financement public. D’ailleurs George W. Bush a été le premier candidat à obtenir la magistrature suprême sans fonds publics.

Une série de décisions juridictionnelles, rendues entre 2009 et 2010, par la Cour d’appel fédérale du DC  et la Cour suprême (Emily’s List v. FEC, Citizens United v. FEC, SpeechNow.org v. FEC), auxquelles s’ajoutent deux avis de la FEC, viennent progressivement modifier le paysage électoral, même si, comme l’explique un rapport complet du CRS en date de 2011, un grand nombre de dispositions demeurent intactes.

En effet, la décision (5 contre 4) de la Cour suprême de janvier 2010, invalide les dispositions du FECA qui interdisent aux entreprises et syndicats de financer des dépenses indépendantes (independent expenditures) et des communications électorales. Ainsi ces personnes morales peuvent donc directement (alors qu’auparavant cela devait se faire par le biais des PACs) financer des publicités soutenant ou décriant tel ou tel candidat ou simplement évoquant leurs noms.

Les Super PACs – dont l’origine réelle demeure l’objet de débats – qui sont des PACs qui peuvent disposer de contributions non limitées (résultat de la décision SpeechNow) afin de financer des dépenses indépendantes seulement (résultat de la décision Citizens United) mais doivent théoriquement les divulguer à la FECthéoriquement car le détour des fonds par des groupes caritatifs relevant de la clause 501c(4) et (6) permet de contourner l’obligation.

Dépenses – Février 2012

Il faut cependant noter, à l’instar du Congressional Research Service, que ces arrêts ne touchent que les dépenses indépendantes et les communications électorales mais pas l’interdiction qui est faite aux corporations et syndicats de contribuer directement aux campagnes électorales fédérales:

Ce n’est pas dans le cadre des élections présidentielles que le pire est à craindre, selon Professeur Hasen,  puisque l’affluence des dépenses aura pour bénéfice d’informer la population, mais bien dans le cadre des législatives. Pour essayer de réduire l’influence extérieure dans le processus électoral que le président Obama redoutait dans son discours sur l’état de l’Union la même année, un projet de loi (Le Disclose Act) a été déposé durant l’été 2010 – mais a été au final rejeté par le Sénat : l’objectif était de limiter les influences étrangères notamment en renforçant la transparence des contributions électorales et en limitant la place de le « dark money » (dont on ne connaît pas la provenance).

L’opacité du processus électoral, le grand besoin de financement des candidats et le «vol» de l’élection de 2000 ont alimenté et attisent encore les théories du complot, à tel point que l’on imagine que certains groupes sont en mesure de «faire» l’élection et par voie de conséquence de monopoliser les canaux de communication une fois le président en place. Seul obstacle à cette thèse, les groupes soupçonnés de vouloir monopoliser l’acquisition et l’exercice du pouvoir (que l’on parle du pouvoir religieux ou de n’importe quel autre lobby) sont bien moins monolithiques qu’il n’appert, et leur division est un empêchement considérable à l’aboutissement d’un complot – sans parler d’une efficace stratégie de conquête. Cela n’empêche pas que ponctuellement, localement, républicains et démocrates s’accusent mutuellement – parfois à juste titre – de comploter pour écarter des pans entiers de l’électorat favorable à l’adversaire. En outre, en 2008 cependant, les plus riches des candidats au début de l’année ont perdu l’investiture: Mitt Romney, côté républicain, et Hillary Clinton, côté démocrate, ont tous deux amorcé l’année en favoris mais ne seront pas parvenus à remporter la nomination pour représenter leur parti. De surcroît, les scores peu reluisants de richissimes candidats comme Ross Perot ou Steve Forbes sont également un contre-exemple. Et la difficulté de Mitt Romney à prendre la tête de la course à l’investiture républicaine en 2012 abonde dans le même sens. L’argent ne ferait peut-être pas le bonheur… électoral.

PS: Yes. Nixon WAS a crook.

Les SuperPacs constituent-ils vraiment une nouveauté made in 2012?

Les SuperPacs doivent divulguer la totalité des sommes qu’ils recueillent et l’identité des donateurs de plus de 200 dollars. Bien entendu le problème apparaît lorsque une organisation charitable est le donateur car elle-même n’est pas tenue de divulguer le nom de ses propres mécènes. Le problème que cela soulève est somme toute mineur puisqu’une étude signalée par P. Sherman de l’Institute for Justice confirme que 93% de l’argent des SuperPac est “traçable”.

S’agissant de l’origine des SuperPacs, et contrairement à ce que l’on peut trouver (et trouver cité, du même coup) sur wikipedia, le débat est vif, au point où par exemple le New York Times a été conduit à infléchir sa ligne de conduite et la terminologie employée pour prendre en compte toutes les nuances du débat. ils sont antérieurs à la décision de la Cour suprême Citizens United. Au cours de notre discussion, Paul Sherman ajoute qu’au mieux, la décision de la Cour suprême n’est que très indirectement responsable de l’avènement des SuperPacs.  La décision significative n’est pas Citizens United qui n’a pas affecté la limite antérieurement définie de 5000 dollars pour les donations individuelles à des fins politiques. Mais bel et bien la décision de la Cour d’appel de circuit de DC dans un arrêt SpeechNow.org v. FEC. Toute la question, ajoute Sherman, est est-ce que  SpeechNow.org v. FEC pouvait survenir sans la décision préalable de la Cour suprême. Selon lui CU a facilité les choses mais tôt ou tard le résultat aurait été le même.

De surcroît, selon lui, les groupes 527 ont, durant la campagne de 2004 au niveau fédéral, agi comme des SuperPacs. Bien sûr, la FEC a estimé que leurs agissements étaient illégaux et leur a imposé des amendes. Mais ils ont existé. Et au niveau fédéré, les SuperPacs existaient indéniablement. Par exemple en Californie. Et, selon James Bopp, avocat de Citizens United qui accepté de répondre à nos questions, la Cour d’appel du 4e circuit (qui recouvre le Maryland, La Virginie, les Carolines) avait déjà établi ( North Carolina v. Leake) que les limitations imposées dans le domaine du financement électoral aux groupes contrevenaient au Premier amendement – et ce deux ans avant la Cour suprême.

Le point de vue diffère selon la posture politique de l’interlocuteur, qui va voir tour à tour dans les Super PACs un véritable risque de corruption des élites politique et un espace de liberté accessible pour tous (les groupes de) citoyens. Entre risque de fraude et liberté d’expression, à l’instar de la décision de la Cour Suprême, les SuperPACs continuent donc  à naviguer en eau trouble. Pour combien de temps? 

 

Lorsque les publicités négatives font et défont les candidats

L’impact de la publicité, particulièrement de la publicité négative est retentissant alors que le cycle électoral de 2012 vient à peine de s’amorcer en Iowa. Le déclin relatif et continu des publicités négatives depuis 1988 (qui constitue le point paroxystique de ce mode de campagne) devrait être enrayé durant la campagne de 2012. 

1948

1968

2008

Dépenses publicitaires télévisées

0

13 millions

600 millions

Extrait d’un tableau à paraître chez Septentrion – en janvier 2012

En effet, Bloomberg estime que 5.8 millions de dollars ont été dépensés en publicités télévisées dans le seul État de l’Iowa, au 30 décembre 2011, tandis que 3,7 millions ont été investis dans les publicités négatives, tant par les candidats que par leurs super PACs, dont le manque de transparence, et la toute puissance a été relevée par exemple par le Washington Post et le Sacramento Bee. Le premier estimant que le Super PAC de Mitt Romney (Restore our Future) a dépensé en publicité télévisée durant la semaine passée, 603 000 dollars en Iowa.

 

 

 

 

Qui produit des publicités négatives? (Washington Post)

Negative ads % of total
1 American Crossroads / Crossroads GPS $11,923,400 100
2 Americans for Prosperity $2,975,160 100
3 Rick Perry $1,494,380 75
4 Restore Our Future $1,109,040 100
5 Make Us Great Again $1,017,880 66
6 Our Destiny PAC $761,040 100
7 Ron Paul $668,510 52
8 Red, White, And Blue Fund $140,330 100
9 Democratic National Committee $72,160 1
10 Mitt Romney $71,120 9
11 Michele Bachmann $56,600 98
12 Priorities USA Action $28,000 4
13 State Tea Party Express $23,700 100
14 Ending Spending Inc. $23,350 100
15 No American Debt $21,580 100
16 College Republican National Committee $17,520 100
17 Republican National Committee $13,070 100
18 Citizens United $10,940 100
19 Keep America Safe $7,750 100
20 catholicvote.org $6,240 100
21 9-9-9 Fund $6,220 100
22 Sierra Club $6,170 100
23 NumbersUSA $4,670 100
24 Protect Your Care $3,420 100
25 Colbert Super PAC $1,980 100
26 American LP $400 100

L’impact de ces publicités négatives est particulièrement nette pour Newt Gingrich, qui a caracolé pendant un mois (mi-novembre à mi-décembre) en tête des sondages nationaux et en Iowa, et est aujourd’hui en perte de vitesse, incapable même de figurer sur le tiercé gagnant de l’Iowa.

Bloomberg affirme ainsi que depuis le 1er décembre, 45% des publicités (initialement financées par Rick Perry puis par un PAC pro-Romney) diffusées en Iowa étaient critiques de Gingrich. Pour CMAG-Kantar Media, seules 6% de ces publicités vantaient les mérites de Gingrich. Toutefois, comme l’argent investi l’était essentiellement par les PACs, les candidats, à commencer par Mitt Romney ont paru rester au-dessus de la mêlée, puisque leur argent de campagne n’allait qu’en (auto)publicités positives.

L’argent n’achète peut-être pas la Maison-Blanche (quoique)… mais est déterminant pour figurer en tête du peloton.