Du pouvoir. Du drame. De l’argent. Bienvenue à Washington

 

La ville est sous tension. Comme toujours. Mais ce soir un peu plus encore : à la veille d’une paralysie budgétaire sans pareille depuis le tournant de l’année 1995, tous les yeux sont braqués sur Washington…

Graphique de Tammy M. Frisby, Hoover Institution

 

Et tous spéculent sur l’aptitude du Congrès à s’entendre pour éviter la mise au chômage technique d’un grand nombre d’agences gouvernementales (environ 400 000 fonctionnaires au moins dans un premier temps, selon le Washington Post .

Mais ce n’est pas vraiment de cela qu’il s’agit mais bien du repositionnement des deux partis au Congrès sur la scène fédérale.

Or à la Chambre, le Speaker républicain John Boener doit composer avec le Tea party qui constitue une faction extrêmement active, virulente et pugnace. Incapable de fédérer les différentes franges du parti, ou encore de museler les dissidences, Boehner ne peut que constater la division du parti. Et cela vient avec un coût : ce sont les Républicains qui paraissent le plus mal, aux yeux de l’opinion publique (26% d’opinions favorables. John Boehner est tout à fait conscient du coût politique que peut avoir la paralysie budgétaire : il était au côté de Newt Gingrich qui a été le principal artisan – et le bouc émissaire ensuite – de la fermeture gouvernementale de 1995-96. Mais Boehner n’a d’autres choix que de composer avec les radicaux. Cela refléterait également la déroute intellectuelle  du (not so) Grand Old Party.

De l’autre côté, les Démocrates ne peuvent pas céder un pouce. Ou une disposition de l’Obamacare en l’occurrence. Car le prochain champ de bataille est celui du relèvement du plafond de la dette. . Et l’objectif clair pour les démocrates, est de définir les termes de la (prochaine) négociation, plutôt que de se faire promener comme cela avait été le cas en avril 2011. En effet, il y a deux ans, ils avaient fait des compromis considérables éviter la fermeture du gouvernement, et ensuite empêcher la cessation de paiement, finissant par accepter plusieurs milliards en coupes budgétaires – ce dont ils se mordent encore les doigts. Or cette fois-ci, ils ont théoriquement pour eux, selon James Fallows , une triple légitimité : le président démocrate a été réélu l’an passé avec 65% pour des voix (donc plus de 51% – une première depuis Dwight Eisenhower), lors des élections sénatoriales qui se sont tenues au même moment, les démocrates ont gagné deux sièges de plus et ont totalisé plus de 10 millions de vote de plus que leurs adversaires, tandis qu’à la chambre, ils ont gagné 8 voix et 1,7 millions de scrutins de plus que les Républicains.

Pour autant la démocratie américaine a du plomb dans l’aile. Particulièrement lorsque ce qui paraît n’être que des querelles de bac à sable menées par les intimidateurs de la classe est susceptible d’avoir des incidences substantielles  sur l’économie – y compris sur l’économie canadienne .

Il y en a encore pour parier que la Chambre jouera le jeu jusqu’au bout mais finira, à la dernière minute, par adopter une loi de finances temporaire (continuing resolution) exempte des cavaliers budgétaires portant sur l’Obamacare. C’est le moment de ressortir vos ouvrages sur la théorie des jeux… il vous reste trois heures.

Etats-Unis : le gouvernement au chômage dans 5. 4. 3. 2. 1…?

À quelques heures de la fin de l’année budgétaire 2013, la loi de finances pour 2014 est encore dans les limbes aux Etats-Unis, menaçant le fonctionnement même du gouvernement et de ses administrations .

En effet, depuis la présidence de Carter, et dans la foulée d’un mémo émis par le ministère de la Justice  , il est acquis que le gouvernement ne peut pas (contrairement à la pratique antérieure) présumer que le Congrès va finir par s’entendre et continuer à fonctionner comme si de rien n’était. Seuls les services publics dits essentiels peuvent poursuivre leurs activités.
Au terme de 10 jours de navette législative, le Sénat vient de rejeter (54 à 46) ce lundi une loi de finances provisoire qui devait permettre d’éviter la fermeture du gouvernement (en fait, en différant l’échéance de l’ancienne loi de finances au 15 novembre). Il repoussait ainsi la proposition de loi adoptée par la Chambre des représentants. En effet, au Congrès, c’est la Chambre des représentants qui joue les trouble-fêtes. Les républicains qui y siègent, ont, sous la pression des tea-partiers notamment, fait des pieds et des mains pour différer la mise en oeuvre du fameux Obamacare qui est devenu leur cheval de bataille.

Dès lors, ils n’ont de cesse d’introduire des dispositions et amendements à la loi de finances, sous forme de « cavaliers budgétaires » qui vont d’une manière ou d’une autre vider la fameuse loi de sa substance. À l’opposé, le Sénat, majoritairement démocrate, veut une résolution exempte de ces scories.

Les membres du Congrès ont jusqu’à minuit ce soir pour s’entendre. Si tel n’est pas le cas – et à ce stade, cela supposerait un alignement des astres politiques sans précédent – le gouvernement devra cesser tout ordonnancement de dépenses. Ce sera la première fois depuis l’affrontement entre le président Clinton et la fronde républicaine menée par Newt Gingrich, qui avait conduit à la fermeture et la mise à pied de plusieurs centaines de milliers de fonctionnaires – entre le 16 décembre 1995 et le 6 janvier 1996.

Face à cette perspective, les marchés financiers deviennent frileux. Il faut dire que le coût de cette paralysie budgétaire est évaluée en centaine de millions de dollars par les analystes bancaires. D’autant qu’un problème peut en cacher un autre. Il reste encore à négocier, une fois la question de la loi de finances réglée, le relèvement du plafond de la dette fédérale : en effet, le 17 octobre prochain et si la situation n’évolue pas, les Etats-Unis ne seront plus en mesure de payer leur dette.
USDebt

Syrie: Barack Obama et la fin de la présidence moderne ?

De tergiversations en revirements, la politique américaine menée par Barack Obama sur la question syrienne relève désormais plus du soap-opera que de la Realpolitik. Les commentateurs hésitent encore (ou se divisent) sur l’interprétation des faits. Le président a-t-il fait preuve de fermeté ou de faiblesse ? A-t-il choisi d’amener le Congrès à se prononcer, à se diviser sur une question de politique étrangère pour éviter de porter seul l’opprobre d’une (autre) intervention dans la poudrière moyen-orientale ? A-t-il (véritablement) gaffé lors de la mention de la fameuse « ligne rouge » et a-t-il cherché à se sortir d’affaire en renvoyant la balle dans le camp du Congrès – sachant qu’il ne gagnerait jamais la Chambre ? A-t-il simplement fait un mauvais calcul politique qui va irrémédiablement éroder la suprématie présidentielle en matière de politique étrangère ? En d’autres termes, Barack Obama vient-il de rétrograder la présidence à son ère pré-moderne ?

Un régime dévoyé ?

À l’origine, le régime politique américain n’était pas conçu pour le président : le premier article de la Constitution est consacré au Congrès et le second, dédié au président, est lapidaire. Pourtant, dès les débuts de la République, Jefferson justifie l’acquisition de la Louisiane en 1803 sans l’aval du Congrès par la nécessité d’agir rapidement tandis que le président Polk invoque la sécurité nationale en 1846 pour envoyer, sans l’accord du parlement, les troupes américaines écraser la rébellion indépendantiste à Fort Alamo. Et dès le début du siècle dernier, Theodore Roosevelt et Woodrow Wilson d’abord (au début du 20e siècle), Franklin Delano Roosevelt ensuite (avec le second conflit mondial) tracent les contours de la «présidence moderne» en repoussant les limites de l’exercice du pouvoir exécutif. Si le Congrès a tenté d’enrayer cette progression, il est très vite devenu chimérique de vouloir limiter l’expansion du pouvoir du président. Car bien que ce soit (constitutionnellement) au Congrès de déclarer la guerre (article I, section 8), et malgré l’adoption en 1973 de la loi sur les pouvoirs de guerre (War Powers Act), le pouvoir d’envoyer les troupes au combat revient de facto au président. Les exégètes de la Constitution signalent d’ailleurs que l’Assemblée constituante a délibérément choisi de substituer au pouvoir du Congrès de faire la guerre celui de la déclarer. À cela, il faut ajouter que les « petites interventions » impulsées par le président (Teddy Roosevelt en République Dominicaine, H. Taft au Nicaragua, au Honduras et à Cuba, W. Wilson au Mexique et en République Dominicaine), de même que les opérations de paix ont été avantageusement définies comme étant « en deçà » de la notion constitutionnelle de guerre. Et en cas d’urgence et de légitime défense, la Maison-Blanche est autorisée à mettre sur pied des opérations militaires d’envergure, au-delà du territoire national et contre des nations « ennemies ».

Ainsi au sortir de la Seconde guerre mondiale, la présidence omnipotente, appuyée sur une bureaucratie pléthorique et organisée, magistralement fédérée par des présidents charismatiques ou simplement fins gestionnaires, fait face à un Congrès divisé. Et ce d’autant plus que, dans un monde métamorphosé (où l’avènement du nucléaire militaire a engendré une véritable mutation constitutionnelle) le Congrès a été éclipsé par le chef de l’État qui, pour des raisons d’efficacité et de confidentialité (il est 1 alors qu’eux sont 535), s’est vu remettre le pouvoir de décider du sort du monde. Le déséquilibre a perduré et les traumatismes du Watergate, de l’Iran-Contra, du Monicagate, ou du Powell-gate (sur les armes bactériologiques en Irak) n’y ont rien fait. Les présidents ont continué à dominer le processus décisionnel en politique étrangère. L’élaboration par l’administration Bush de la doctrine de la guerre préventive (une « guerre au cas où ») a bénéficié de l’aval du Congrès qui a fini par donner un blanc-seing au président, dans un texte tellement évasif que l’administration a cru pouvoir aller « jusqu’au bout » en Irak. Pourquoi aurait-elle pensé autrement puisque le Congrès devait voter 14 mois plus tard une hausse du budget pour l’Irak, sans débat ni contestation?

Le retour du balancier ?

Pourtant, lorsque les circonstances l’ont permis, il y a eu un retour du balancier (notamment à la suite du passage de l’ouragan Katrina et des élections de mi-mandat en 2006) : c’est la raison pour laquelle Barack Obama fait face à un Congrès plutôt hostile depuis 2010, qui lui a plusieurs fois mis des bâtons dans les roues… particulièrement en politique intérieure.

En politique étrangère toutefois, le président Obama a continué à utiliser pleinement ses pouvoirs. Impliquer les Etats-Unis en Libye mais à distance (Leadership from behind) au printemps 2011, commander et ordonner la frappe et l’assassinat de Ben Laden au Pakistan en mai 2011, semblaient confirmer l’existence (malgré les tergiversations sur la question libyenne – que l’on pouvait toutefois expliquer par les précédents bushiens) d’un président bien campé dans son rôle de commandant en chef.

Ainsi, sa capacité à mener une politique étrangère musclée en adéquation avec la crispation isolationniste de l’opinion publique après les années Bush, s’est traduite par le maintien et le développement de deux programmes – sur les conseils d’ailleurs de son prédécesseur. Il approuve ainsi dès le début de sa présidence le développement de cyber-armes (notamment avec l’opération « Jeux Olympiques », une véritable cyber-guerre menée notamment contre l’Iran) et l’emploi des drones armés. Il va loin, plus loin même que son prédécesseur en estimant qu’il n’a pas à solliciter l’approbation de quiconque (et notamment du Congrès) pour mettre en œuvre les exécutions par drones, et qu’il lui suffit de centraliser la prise de décision dans le bureau ovale (en approuvant la fameuse liste à tuer – Kill list). Ainsi, avec l’avènement de cette « guerre-nintendo », et en raison des modalités de son exécution, la guerre change de visage pour obérer plus encore l’équilibre des pouvoirs car les actes de guerre peuvent être entendus comme des mesures préventives (preemptive or pre-hostile) –  le zénith d’un président seul maître à bord de l’ultime décision.

De fait, il a pu utiliser à bon escient les succès de sa politique étrangère comme levier dans des moments cruciaux de politique intérieure : le président pouvait se prévaloir de son aura de commandant en chef pour se faire réélire, négocier des accords sur la fiscalité ou le budget, tenir tête aux Républicains qui tendent aisément à taxer les Démocrates de couards. En d’autres termes utiliser pleinement son « pouvoir de persuader » en s’appuyant sur une légitimité accrue. Mais les tergiversations récentes sur la question syrienne, la consultation improvisée (ou pas?) du Congrès semblent devoir redéfinir la place du président dans l’équilibre constitutionnel. Le président, en se mettant à la merci du Congrès dans un domaine où aucun président ne s’était montré aussi démonté depuis Jimmy Carter, en donnant le sentiment (réel ou pas) de ne pas être assez décisif, pourrait bien perdre quelques plumes. Or, dans 15 jours, l’année budgétaire est close et la nouvelle loi de finances est encore dans les limbes. Dans 2 mois, il faudra renouveler le plafond de la dette et le Congrès est hostile aux mesures plus keynésiennes du gouvernement Obama. Et la majorité des Américains ne lui fait plus tout à fait confiance pour gérer la crise économique. Il est donc fort possible que Barack Obama arrive dans un an, aux élections de mi-mandat avec une aura ternie, un cahier de doléances plein et peu de réussites, sans même pouvoir se draper dans la cape d’un commandant en chef accompli. Ce qui ne pourrait être que l’avènement d’un (autre) canard boiteux (lame-duck president) pourrait cependant avoir des implications à plus long terme, sur le rôle du président en politique étrangère et sa capacité à jouer le rôle de commandant en chef. En toile de fond, c’est la pratique constitutionnelle qui est en jeu. Reste à savoir si les tergiversations d’Obama n’auront eu (que) pour effet de réajuster le balancier constitutionnel ou si, au contraire, elles ont restauré pleinement la capacité du Congrès à mener la politique du pays – avec, faut-il le rappeler, l’impact que peut avoir le front des Tea-partiers à la Chambre des représentants.

Pour aller plus loin:

« La présidence des Etats-Unis, présidence impériale ou présidence en péril », Presses de l’Université du Québec

« Comprendre les élections américaines » aux éditions Septentrion.