Le Président des États-Unis n’est pas seulement une institution, c’est également une personne qui choisit son entourage en fonction de son histoire personnelle, de ses filtres cognitifs, de sa perception de son propre rôle au sein de l’Exécutif, et Nerd Wallet fait le tour de la question avec cette infographie:

 Le système de prise de décision en matière de politique étrangère est, aux États-Unis, en constant réajustement, à la recherche d’un équilibre précaire et imparfait que chaque alternance politique, chaque événement international est susceptible de remettre en cause. Si la prédominance de l’exécutif n’est pas directement le fait des textes constitutionnels, la pratique, elle, a consacré la réalité, au milieu du 20^e siècle, de la présidence moderne. Dès lors, malgré une volonté marquée de restaurer les pouvoirs du Parlement, nombre des victoires remportées par le pouvoir législatif, notamment dans les années 70, se sont révélées illusoires car, en pratique, les parlementaires ne sont pas parvenus à brider l’exécutif. La centralité de l’exécutif est réelle malgré la disparition de la menace soviétique qui aurait pu laisser présager du contraire, et renforcée à la suite des événements du 11 septembre.

À la suite des événements du 11 septembre, l’administration Bush entre dans une nouvelle ère qui altère véritablement le cours de la politique étrangère américaine. Les différentes composantes du processus décisionnel en matière d’affaires extérieures sont redéfinies par l’existence du risque terroriste : les rivalités entre les différentes administrations sont complètement occultées, le besoin d’une réelle réactivité gouvernementale fait sauter des paliers décisionnels et le processus devient moins formel, tandis qu’un « cabinet de guerre », composé des principaux décideurs du Conseil de sécurité nationale (NSC), se met en place et prend des mesures qui vont irrémédiablement orienter les relations internationales en ce début de 21^e siècle.

À l’inverse, pourquoi l’administration Obama choisit-elle d’intervenir, mais assez frileusement, et tardivement en limitant ses propres opérations au seul espace aérien, et pour un temps très court? Les désaccords à l’intérieur de l’administration depuis les débuts du printemps arabe sont marqués. Les militaires du Pentagone, le secrétaire à la Défense Robert Gates, le Conseiller pour la sécurité nationale Thomas Donilon, et le conseiller spécial sur l’antiterrorisme du président John Brenan, redoutant un nouvel enlisement américain dans le monde arabe et la présence d’éléments de l’AQMI dans l’Est libyen, y sont farouchement – et parfois publiquement – opposés. Leur « défaite » tient au revirement spectaculaire d’Hillary Clinton alors convaincue par les arguments de Samantha Power qui est au Conseil de sécurité nationale, et de Susan Rice ambassadrice aux Nations unies.

Le processus décisionnel américain a ceci de complexe qu’il est constamment en mouvement, et qu’il s’ajuste sans cesse aux circonstances, et aux relations entre les conseillers et le président, au style personnel du président et à la structure décisionnelle. Mais il est également soumis à des pressions contradictoires, celles des intérêts organisationnels. C’est la raison pour laquelle le Conseiller pour la sécurité nationale joue un rôle déterminant à mi-chemin entre les bureaucraties et la présidence. Impartial et neutre, le Conseiller est un moteur du système de plaidoirie multiple qui permet le débat contradictoire et la soumission d’avis contraires. Par contre, lorsqu’il se fait partisan, lorsqu’il intervient délibérément pour influencer la décision (comme dans le cas de Kissinger, de Brzezinski ou de Condoleezza Rice) il déséquilibre l’ensemble du système et provoque un blocage des rouages. Immanquablement, le Conseiller pour la sécurité nationale joue un rôle clé, qui va prendre – ou non – de l’ampleur avec l’irruption de crises internationales. C’est alors au président qu’il appartient de trouver l’équilibre entre le Conseiller pour la sécurité nationale et les acteurs traditionnels (département d’État, département de la Défense) de la politique étrangère américaine.

Avec la recomposition de son équipe de sécurité nationale, le départ d’Hillary Clinton, les difficultés prévisibles de nomination de Susan Rice pour la remplacer, la démission de Petraeus, la mise en cause de James Clapper (DNI) dans l’affaire de Benghazi, Barack Obama va  refaçonner son entourage en matière de politique étrangère, et donc cette dernière.

Pour aller plus loin: Au sein de la Maison-Blanche, de Charles-P. David, aux Presses de l’Université Laval.